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L'accord UE-Mercosur entre probablement dans sa dernière ligne droite. La semaine à venir est importante, voire, décisive pour l'accord UE- Mercosur. Cet accord est dénoncé par les agriculteurs français qui craignent de voir déferler des produits à bas coût, avec des normes inférieures à celles qui leur sont imposées. Focus sur la viande bovine.
Après plus d'un quart de siècle de négociations, la Commission européenne a officiellement signé l'accord de libre-échange avec les pays du Mercosur le 17 janvier, et ce malgré la réticence de la France et d'autres pays membres. Avant d'entrer en vigueur, une partie de ce traité décrié par beaucoup d'agriculteurs doit être ratifiée par le Parlement européen.
Cet accord crée "l'une des plus grandes zones de libre-échange au monde", selon la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Le traité rassemble les consommateurs des 27 pays de l'Union européenne et ceux du Brésil, de l'Argentine, du Paraguay et de l'Uruguay (membre du Mercosur depuis 2023, la Bolivie n'est pas partie au traité).
En 2024, les échanges commerciaux entre les pays du Mercosur et l'Union européenne représentaient 111 milliards d'euros. Soit 55,2 milliards d'euros d'exportations et 56 milliards d'euros d'importations. Ces dernières années, les relations commerciales entre les deux partenaires se sont renforcées. "Entre 2014 et 2024, les échanges de marchandises entre l'Union européenne et le Mercosur ont augmenté de plus de 36 %", précise le Conseil de l'UE sur son site. L'UE est aujourd'hui le deuxième partenaire commercial de la zone sud-américaine, représentant près de 17 % de ses échanges.
Plusieurs sources indiquent une possible conclusion de l’accord entre l’Union européenne et quatre pays membres du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) d’ici la fin de 2024. Les quatre pays membres historiques du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) comptent parmi les principaux producteurs et exportateurs de viande bovine. A eux quatre, ils concentrent un quart de la production mondiale et plus d’un tiers des exportations mondiales.
Les destinations des exportations restent variées bien que la Chine soit désormais, et de loin, le premier client des exportateurs du Mercosur. En 2023, la Chine (dont Hong-Kong) concentrait plus de 57% des envois originaires des quatre membres historiques du Mercosur. Cependant, l’UE reste un client important des exportateurs du Mercosur, notamment pour la bonne valorisation des carcasses produites sur le continent sud-américain (cf. infra). Si le Brexit a un peu changé la donne, le Brésil, l’Argentine, l’Uruguay et le Paraguay restent de loin les principaux fournisseurs à l’import de l’UE à 27.
Ainsi, un peu plus d’un quart des viandes étaient entrées à droit de douane plein, proche de 12,8% de la valeur du produit + 3 €/kg, soulignant la compétitivité en prix de la viande bovine originaire du Mercosur (cf. infra).
En 2023, le Brésil occupait le 2ème rang mondial de production de viande bovine derrière les Etats-Unis, avec 9,7 millions de téc produites. L’Argentine était au 6ème rang, avec 2,8 millions de téc. Année après année, ces quatre pays figurent au sein du « top 10 » mondial des exportateurs de viande bovine. En 2023, le Brésil a conservé son rang de numéro un, avec 2,7 millions de téc de viande bovine exportées. L’Argentine était 5ème (890 000 téc), l’Uruguay 9ème (460 000 téc) et le Paraguay 10ème (420 000 téc).
Le projet d’accord UE/Mercosur, dont les négociations ont été lancées en 1999, pourraient être conclu dans les prochaines semaines. Jusqu’ici, après de multiples échecs, un premier accord politique était déjà intervenu en juin 2019.
D’après les propositions retenues, l’accord, une fois appliqué, libéralisera de nombreuses ligne tarifaires :
Au sein de l’agriculture européenne, huit filières ont été classées en tant que produits sensibles. Pour la viande bovine, le projet d’accord de libre-échange prévoit de nouvelles concessions européennes avec l’ouverture progressive de 99 000 téc de nouveau contingent (dont 45% de congelé et 55% de réfrigéré) à 7,5% de droit de douane et la suppression immédiate des 20% de droit de douane des contingents Hilton.
Pour les produits laitiers, l’UE ouvrira progressivement des contingents de 10 000 tonnes de poudres de lait, 30 000 tonnes de fromages et 5 000 tonnes de poudre de lait infantile. Les mêmes contingents seront ouverts par le Mercosur.
Les conditions de production au sein des pays du Mercosur sont très différentes de celles observées au sein de l’UE. De la production de végétaux servant entre autres à la finition des bovins, aux antibiotiques en passant par le bien-être animal ou encore la traçabilité, les règlementations appliquées au sein du Mercosur tout au long de la chaîne de production sont le plus souvent largement moins-disantes que celles de l’UE.
Un des exemples emblématiques concerne la traçabilité et son lien avec la déforestation. Si la traçabilité bovine est relativement développée en Uruguay, elle n’est obligatoire au Brésil que dans le petit Etat de Santa Catarina, situé au sud du pays. Pour l’export vers l’UE, elle n’est exigée que dans le dernier élevage et seulement 40 jours avant abattage. L’absence de traçabilité individuelle reste un frein à des contrôles efficaces, notamment parce que les bovins transitent ente de nombreuses exploitations pendant leur élevage. Les niveaux de déforestation restent donc soutenus en Amazonie, mais aussi dans les savanes du Cerrado ou du Chaco en Argentine et au Paraguay.
D’après un récent Dossier Economie de l’Elevage, de nombreux pesticides, dont l’usage est interdit dans l’UE, sont autorisés par les membres du Mercosur et utilisés par les agriculteurs. Par exemple, 27% des ingrédients actifs utilisés Au Brésil étaient interdits en 2020 au sein de l’UE. Et plusieurs antibiotiques restent utilisés en élevage bovins viande comme activateurs de croissance. C’est le cas de la bacitracine, la flavomycine, le monensin, ou encore la virgyniamicine.
D’autres exemples de réglementations plus souples voire inexistantes se retrouvent tout au long des filière bovins viande du Mercosur. C’est le cas de la question du bien-être animal. Au Brésil, la tentative de législation matérialisée dans la consultation brésilienne de 2018 sur la protection animale en abattoir ne s’est traduite par aucune avancée règlementaire en la matière
Ces différences de règlementation, associées à des normes sociales et un coût du travail largement inférieurs à celui de l’UE accentuent le différentiel de compétitivité entre les viandes du Mercosur et les viandes européennes. Les coûts de production en élevages de bovins viande du Mercosur étaient inférieurs en moyenne de 40% à ceux des élevages européens et même de près de 60% pour les fermes brésiliennes d’après les données du réseau Agribenchmark.
Concernant l’abattage et la transformation, trois entreprises brésiliennes (JBS, Marfrig et Minerva) concentrent environ deux tiers des exportations de la zone, avec des capacités de production allant de 7 000 tonnes de viande bovine par mois pour Minerva à 22 500 tonnes pour le numéro un mondial, JBS. Très compétitives, ces entreprises réalisent ainsi des économies d’échelle importantes grâce à la taille de leurs outils d’abattage sans commune mesure avec les abattoirs européens.
Si la Chine reste la destination n°1, l’UE reste un client essentiel dans la gestion des équilibres carcasse des pays du Mercosur. Ainsi, au Brésil comme dans d’autres pays du Mercosur, les muscles ’ont chacun des destinations privilégiées afin de maximiser la valorisation des animaux abattus. Dans ce jeu de désassemblage, le marché européen est intéressant pour la valorisation des aloyaux, comme illustré ci-dessous.
La valorisation de nombreux aloyaux[1]produits au Mercosur se fait en effet traditionnellement via la consommation domestique comme au Brésil dans les churrasqueira ou en Argentine en barbecue (asado). Mais face aux crises à répétition qui affectent la zone, les consommations intérieures du bloc reculent libérant de plus en plus les parties les plus coûteuses de l’arrière notamment issues de l’aloyau. L’UE, marché valorisant le mieux ce type de morceaux pourrait être la principale destination pour ces aloyaux supplémentaires issus du Mercosur. Notamment si les concessions tarifaires prévues dans l’accord de libre-échange sont appliquées.
Et la viande bovine du Mercosur est compétitive en prix en raison de coûts plus faibles et de réglementations plus souples à l’amont comme à l’aval. La viande issue de l’aloyau est donc elle-aussi particulièrement bon marché. Dans le dernier Dossier Economie de l’Elevage sur le Mercosur, une comparaison des prix de gros représentatif de l’aloyau dans l’UE avec les prix des imports européens des viandes réfrigérées originaires du Mercosur incluant les droits de douane a été réalisé. Le prix de l’aloyau du Mercosur était inférieur de 18% à 32%. L’écart était même plus important lorsque l’on comparait directement les prix au stade de gros.
Si les coûts de transport, les marges des divers opérateurs et autres frais n’étaient pas intégrés, il est cependant évident que les viandes du Mercosur, à commencer par celles du Brésil, sont compétitives notamment lorsqu’elles sont soumises à des droits de douanes réduits. Le risque d’importations supplémentaires en cas d’application de l’accord est donc bien réel.
Dans ses communications sur la question, la Commission européenne a tendance à rapprocher les contingents ouverts à la production ou la consommation totale de viande bovine dans l’UE. Pour le Mercosur, le contingent de 99 000 téc représentait ainsi en 2019 « 1,2% de la consommation totale européenne de viande bovine (8 millions de tonnes par an) ». Aujourd’hui, ce serait plutôt 1,6%. Mais les contingents ouverts concernent essentiellement les viandes issues de l’aloyau. Il est donc plus logique de ramener les ouvertures de marché à cette production particulière.
Les productions d’aloyaux des cheptels allaitants et laitiers de l’UE-27 approchaient respectivement 400 000 et 720 000 téc en moyenne entre 2019 et 2021. Une ouverture à 99 000 téc d’aloyaux supplémentaires compétitif en prix pourrait peser. Et ce d’autant que l’UE multiplie les concessions dans le cadre des négociations d’accords de libre-échange qu’elle pilote.
Dans une étude menée pour le groupe des écologistes au Parlement européen, nous avons estimés que les importations de viande bovine de l’UE en provenance du Mercosur devraient augmenter. A cela s’ajoute que la proportion d’aloyaux issus du Mercosur sur le marché de l’UE devrait augmenter de manière considérable, passant de 13 % en 2019 à 21% ou 26% en 2030. Étant donné que ces découpes sont beaucoup moins chères au Mercosur et qu’elles représentent un tiers de la valeur des bovins adultes dans l’UE, cette augmentation constitue une menace majeure pour les revenus des producteurs de l’UE.
Et outre ces effets sur le marché européen, l’importation supplémentaire de viande bovine originaire du Mercosur pourrait également accélérer la déforestation alors que l’application du règlement anti-déforestation de l’UE a été repoussé d’un an et que son contenu reste limité. La déforestation supplémentaire sur 5 ans induite par l’augmentation des exportations de viande bovine liée à l’accord UE-Mercosur pourrait s’élever de 620 000 hectares à 1,35 million d’hectares, dans le scénario le plus pessimiste.
Pour les produits laitiers, d’après cette même étude, les exportations de l’UE vers le Brésil pourraient augmenter en ce qui concerne le fromage et le lait infantile. Les exportations en provenance de l’Uruguay et de l’Argentine vers l’UE pourraient elles aussi augmenter légèrement en ce qui concerne les poudres de lait.
Certains observateurs évoquent une conclusion avant la fin de l’année, possiblement au moment du Sommet du Mercosur qui se tiendra du 5 au 7 décembre à Montevideo en Uruguay.
En cas de signature, il restera à savoir quel sera le processus de ratification à suivre. Théoriquement, cet accord d'association ne peut être adopté que si tous les États membres de l'UE l'approuvent en réunion du Conseil, à l'unanimité. Mais pour contourner l'obstacle de l’unanimité, la Commission envisagerait de découper l'accord comme cela a été fait récemment pour le Chili.
Avec cette opération visant à créer un accord commercial intérimaire, la France ne pourrait pas bloquer seule la ratification au Conseil, mais elle pourrait faire partie d’une minorité de blocage. Quelle que soit la formule, il faudrait également une minorité de blocage au Parlement européen.
La diversification de leurs débouchés, durement acquise par les autorités sanitaires de chacun des pays du Mercosur, permet aujourd’hui aux industriels du bœuf sud-américain d’encaisser les mauvais coups. C'est le cas pour le recul du bœuf brésilien sur le marché états-unien suite à une taxe Trump XXL. Ou encore pour l’interdiction pure et simple du marché chinois de la viande du Paraguay, pour des raisons diplomatiques de longue date. Dans les deux cas, l’industrie réoriente ses débouchés. Car elle peut le faire. Et ça, c’est nouveau.
Le marché européen, dans ce contexte, perd de plus en plus de poids dans le commerce extérieur du bœuf sud-américain. Mais il reste prisé étant un marché haut de gamme, et le feu vert sanitaire européen est un gage précieux pour accéder à d’autres marchés.
L’exportation de bœuf argentin en Europe, ce sont quatre morceaux parmi les vingt-cinq issus de chaque demi-carcasse. Or, il faut bien placer les 21 autres morceaux. « Le bœuf brésilien représente pour nous autres Argentins une concurrence redoutable sur les marchés du Moyen-Orient et dans le sud-est asiatique.
Les Brésiliens sont capables d’offrir de grands tonnages de qualité standard à des prix inférieurs aux nôtres de 20%. Quand on songe que le Brésil n’exportait pas de bœuf il y a seulement 25 ans ! Aujourd’hui, le Brésil est l’indétrônable premier exportateur mondial de bœuf », constate Fernando Herrera.
L'association annonce avoir tout intérêt à jouer dans la cour de l’Uruguay, pas dans celle du Brésil. « Nous visons des marchés rémunérateurs comme le Japon et la Corée du Sud. Les portes du marché chinois nous sont également fermées, car le Paraguay est l’un des rares pays au monde à reconnaître Taiwan comme État souverain, alors Pékin nous barre l’accès à son marché.
Par contre, nous avons accès au marché des États-Unis et du Canada depuis deux ans. Nous ne dépendons plus du seul marché chilien comme autrefois », rapporte Martín Filártiga.
Le principal facteur haussier des prix du bœuf en Amérique du Sud provient de la conscience récente d’une majeure partie de sa population que la cherté du bœuf est bon pour la prospérité du pays. Cela a pris effet en Uruguay il y a environ 20 ans (tout comme le Paraguay, l’Uruguay exporte les trois quarts de sa production de bœuf : pas étonnant que cette logique ait prédominé d’abord chez eux), et depuis peu, aussi, en Argentine.
Pour l'Argentine, la Chine a représenté 51,8% de son chiffre d’affaires aux douanes en octobre dernier avec des achats portant sur 48 600 t de bœuf, selon l’IPCVA (Institut de promotion de la viande bovine argentine). À titre de comparaison, l’Allemagne a compté ce mois-là pour 10,5% et les États-Unis pour 9,3 % de la valeur totale des exportations de bœuf argentin dont la valeur moyenne aura été, ce mois-là, pour le frais, de 12 531 dollars US ($)/t valeur FOB (franco à bord), et de 5 679 $/t pour le bœuf congelé.
Pour l’Uruguay (472 958 t annoncées à l’export en 2025, selon l’INAC (Institut national de la viande de l’Uruguay), la demande chinoise est passée de 55% du total des volumes de bœuf exportés en 2023 à 38% en 2024 puis à 36% en 2025. La filière dispose d’un large éventail d’autres acheteurs.
Le Paraguay se passe totalement de la Chine, du Japon et de la Corée, et mise sur Taïwan, les Philippines, fournissant depuis peu massivement les États-Unis et le Canada. L’UE ne représente que 2% des exportations de bœuf du Paraguay, qui ne remplit même pas son quota Hilton riquiqui de 1 000 t (aux côtés de 29 000 t réservés à l’Argentine).
Les volumes de viande bovine exportés par les pays du Mercosur vers l'Union européenne ont nettement augmenté au mois de juillet par rapport à l'année précédente.
Sur le mois de juillet 2025, l'UE a importé un peu plus de 47.500 tonnes** de viande bovine depuis les pays tiers (c'est-à-dire extérieurs à l'UE), soit 15.000 tonnes (+46,2%) de plus qu'en juillet 2024. Or, l'Amérique du Sud est responsable de la quasi-totalité de ce sursaut: sur ce mois, les pays du Mercosur pesaient près de 33.600 tonnes parmi ces importations, ce qui représente 14.800 tonnes supplémentaires (+78,9%) d'une année à l'autre.
Habitué à fournir une grande partie des volumes venus de l'extérieur de l'UE, le mois de juillet n'en demeure pas moins une bonne performance pour le Mercosur. Il représentait 70,7% des importations européennes depuis les pays tiers en juillet 2025, contre 57,7% en juillet 2024 -c'était 55,6% en juillet 2019 et 42,9% en juillet 2016.
Si l'on remonte un peu en arrière, ce volume mensuel enregistré en juillet 2025 est même le plus élevé sur les quinze dernières années, devançant largement les 24.149 tonnes du mois d'avril 2019, selon les données d'Eurostat. Dans le détail, les importations mensuelles de viande bovine depuis l'Uruguay (+73,4% en juillet 2025 par rapport à juillet 2024) ont dépassé 10.000 tonnes ce mois-là, de même pour l'Argentine (+46,9%), tandis que les arrivées depuis le Brésil (+132,3%) sont montées en flèche. Plus petit, le Paraguay a profité de la même embellie (+67,8%) au cœur de l'été.
Cette hausse conséquente des exportations de bœuf sud-américain vers nos contrées a une explication toute trouvée: l'Europe manque de viande bovine et se tourne vers l'Amérique latine. La production européenne de bœuf a accusé un recul de 3,2% au premier semestre 2025, à 3,142 millions de tonnes, soit 103.000 tonnes de moins qu'à la même période en 2024.
Or, "la consommation se maintient en Allemagne et recule modestement dans de grands pays consommateurs" comme l'Italie et la France, observe l'Institut de l'élevage (Idele) dans ses tendances mensuelles. "Pour compenser le manque de viande intra-communautaire, les États membres ont eu recourt à davantage d’import depuis les pays tiers en début d’été", note l'Idele.
Si elle reste à confirmer d'ici décembre, la tendance est en tout cas à la hausse depuis le début de l'année. Sur les sept premiers mois, les volumes ont grimpé de 20,5% par rapport à la même période en 2024, ce qui pourrait théoriquement pousser les volumes annuels totaux au-delà des 230.000 tonnes en 2025. "Les douanes brésiliennes indiquent que les exportations de viande bovine se sont poursuivies à bon rythme" en août, avec 13.600 tonnes expédiées (+45%), souligne pour l'heure l'Idele.
Avant même l'accord UE-Mercosur, ces quatre pays bénéficient déjà de contingents à droits de douane réduits ou nuls vers le marché européen. Conclus dans les années 1970 dans le cadre du GATT, les contingents dit "Hilton" (du nom de l'hôtel de Tokyo où ils ont été négociés) permettent à l'Argentine (38.206 tonnes), au Brésil (11.636 tonnes), à l'Uruguay (7.288 tonnes) et au Paraguay (1.300 tonnes) d'envoyer un peu plus de 58.400 tonnes de bœuf vers l'UE à 20% de droits de douane. Cela concerne les morceaux nobles de viande de "haute qualité" issue d'animaux engraissés à l'herbe.
Par ailleurs, l'UE a été contrainte d'ouvrir en 2009 un contingent de 58.500 tonnes de viande "de haute qualité" à 0% de droits de douane, en compensation de son interdiction d’importer des produits issus d’animaux traités aux hormones. Plusieurs pays s'en partagent l'accès: 45.500 tonnes pour les États-Unis, 13.000 tonnes restantes partagées entre l'Argentine, l'Uruguay, la Nouvelle-Zélande et l'Australie.
L'accord UE-Mercosur va bientôt rebattre les cartes: tel que finalisé, il prévoit d'ouvrir progressivement, sur six ans, un nouveau quota de 99.000 tonnes de viande bovine sud-américain soumises à 7,5% de droits de douane. La Commission européenne se veut toutefois rassurante, notant que ces 99.000 tonnes n'équivalent qu'à 1,5% de la production européenne de viande bovine en 2024.
Mais le traité prévoit aussi de faire passer de 20% à 0% les droits de douane sur les 58.400 tonnes "Hilton". Grâce à l'accord UE-Mercosur, ce sont ainsi 157.000 tonnes environ de viande bovine sud-américaine qui bénéficieront à terme de droits de douane d'au maximum 7,5% à l'entrée de l'Europe, sans compter les 13.000 tonnes partagées avec l'Océanie. À titre de comparaison, les pays du Mercosur ont expédié 194.000 tonnes de viande bovine vers l'Union européenne en 2024, déjà largement au-delà de ces quotas.
Le Mercosur est un fournisseur de l'UE de longue date en matière de bœuf, notamment pour les pièces de viande à haute valeur ajoutée. Mais il est aujourd'hui encore loin d'égaler ses volumes exportés vers l'UE dans les années 2000, qui avaient vu exploser les arrivées de viande brésilienne -en 2006, les importations européennes de viande bovine sud-américaine étaient deux fois plus lourdes qu'en 2024- au moment où les prix étaient particulièrement bas au Brésil. Les quatre pays du Mercosur assuraient alors entre 80% et 90% des importations européennes depuis les pays tiers.
Ces expéditions avaient brutalement chuté en 2008, parallèlement à la mise en œuvre par le Brésil d'un système de traçabilité individuelle des animaux (SISBOV) pour répondre aux exigences européennes, comme le notait un rapport au sujet de l'accord UE-Mercosur remis au Premier ministre en avril 2020. Ce système fonctionne sur une base volontaire, mais il reste indispensable pour exporter vers l'UE.
De ce fait, "ce sont principalement les exportations du Brésil qui ont [alors] décru, alors que celles de l’Uruguay sont restées relativement stables", observait ce même rapport.
À l'exception du trou d'air causé par la crise sanitaire, les volumes de bœuf sud-américain ont depuis repris une trajectoire haussière, poussés par un retour du Brésil et une nouvelle progression de l'Argentine depuis le milieu des années 2010. Sauf surprise, l'année 2024 ne devrait pas la démentir.
La France était le premier producteur européen de viande bovine (19,7%) en 2024, devant l'Allemagne (15,3%), l'Espagne (10,9%), l'Italie (10,0%), la Pologne (9,7%) et l'Irlande (9,2%), selon les données d'Eurostat. À eux six, ces pays représentaient les trois-quarts de la production totale de l'Union européenne.
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