Impact du CETA sur le Secteur de la Viande Bovine : Analyse et Controverses

L'Accord économique et commercial global (AEGC), plus connu sous le nom de CETA, entre l'Union européenne (UE) et le Canada, a pour objectif de réduire considérablement les barrières tarifaires et non tarifaires aux échanges commerciaux. En pratique, il vise à supprimer près de 99 % des barrières à l'importation, à permettre aux entreprises canadiennes et européennes de participer aux marchés publics, de services et d'investissements de l'autre partenaire, et à renforcer la coopération en matière de normes et de régulation.

Les discussions autour du CETA ont connu de nombreux rebondissements. Les négociations ont débuté le 6 mai 2009 lors du sommet UE-Canada à Prague. Cinq ans plus tard, les deux partenaires économiques ont présenté le texte lors d'un sommet à Ottawa.

Le 27 octobre 2016, les pays de l'UE à 28 devaient signer le CETA, afin qu'il entre en vigueur après l'approbation du Parlement européen. Mais à la suite du refus de la Wallonie d'autoriser la Belgique à parapher l'accord, le sommet qui devait accueillir sa signature a été annulé. Le Parlement européen, quant à lui, s'est prononcé le 15 janvier 2017 en faveur du traité, mais en excluant certains volets tels que le système chargé de régler les différends entre les Etats et les investisseurs.

A ce jour, les dispositions sur la protection des investissements et le règlement des différends entre entreprises européennes et canadiennes (tribunaux d'arbitrage) ne sont donc pas en vigueur. L'application totale de l'accord ne sera possible qu'après sa ratification - toujours en cours - par les parlements nationaux (et régionaux) des 27 Etats membres… si celle-ci a bien lieu.

En France, l'accord du CETA a été voté par l'Assemblée nationale le 23 juillet 2019, à une courte majorité de 266 voix contre 213 et après des débats tendus. Le 21 mars 2024, les sénateurs ont cette fois retoqué l’article de loi autorisant la ratification par la France de cet accord commercial, à 211 voix contre et 44 voix pour.

Avant même l'entrée en vigueur partielle du CETA, le Canada était un partenaire commercial important de l'UE à 28 membres. Il était en 2016 au 11e rang des exportations de l'Union européenne (et au 16e rang des importations), tandis que l'UE était le deuxième partenaire commercial du Canada - après les Etats-Unis. Le volume des échanges entre les deux partenaires s'élevait à près de 64,2 milliards d'euros en 2016 - l'UE exportant principalement des machines, des équipements de transport et des produits chimiques vers le Canada.

Le CETA a donc pour objectif de renforcer ces liens commerciaux, mais aussi de créer un environnement plus stable pour soutenir les investissements entre les deux partenaires. La Commission européenne estimait qu'à terme, le CETA devrait accroître de 25 % les échanges commerciaux UE-Canada.

Selon la direction générale du Trésor, "les échanges bilatéraux de biens Union européenne-Canada […] ont augmenté de 51 % entre 2017 et 2023", soit une croissance de 51 % des exportations européennes vers le Canada, et de 52 % des importations européennes depuis le pays.

Près de 98 % des barrières tarifaires dans les échanges entre l’UE et le Canada ont été levées. Comme l'explique le Trésor, "dans le secteur industriel, la quasi-totalité des droits de douane ont été supprimés, à l’exception des industries automobiles et navales (démantèlement progressif en 7 ans)". Le secteur agricole a aussi été concerné, "avec une disparition programmée de 93,8 % des droits de douane par l’UE (91,7 % par le Canada), à l’exception de certaines filières sensibles : produits laitiers, produits bovins, volailles". Pour certains produits, le CETA a en effet mis en place des quotas limitant à court terme les échanges.

Autre groupe de réflexion, l'Institut Veblen se montre quant à lui plus critique. "Les résultats concrets obtenus au terme de ces six premières années [d'application provisoire du CETA] brossent un tableau mitigé pour le commerce et nettement négatif pour l'environnement", écrivent les auteurs d'un rapport sur le sujet.

Le CETA reste en effet particulièrement controversé. Premier point de blocage : le règlement des différends. En cas de ratification par l'ensemble des Etats membres, le CETA prévoit qu'une multinationale en désaccord avec la politique publique menée par un Etat peut porter plainte auprès d'un tribunal spécifique, indépendant des juridictions nationales. Sur ce sujet, la Belgique avait par ailleurs saisi le 7 septembre 2017 la Cour de Justice de l'Union européenne.

Deuxième point d'inquiétude : l'impact de ce traité sur l'agriculture des Etats membres. L'importation de produits agricoles non conformes aux normes sanitaires et environnementales de l'Union européenne est en effet permise en vertu du CETA. En outre, de nombreux agriculteurs français craignent la concurrence canadienne, notamment dans certains secteurs comme le bœuf. Certains déplorent également le manque de reconnaissance de produits certifiés français, seules une quarantaine d'appellations d'origine contrôlée (AOC) sur les plus de 560 que compte le territoire français étant reconnues.

Le processus de négociation du CETA s'est également attiré les critiques de la société civile en raison de sa relative opacité. La Commission européenne assure avoir établi un dialogue avec les partenaires sociaux et les parties prenantes dès le début des négociations.

Enfin, les effets du CETA sur l'environnement sont perçus comme légèrement négatifs, car ils accroissent les émissions de gaz à effet de serre liés au transport de marchandises.

En parallèle du CETA, le Canada et l'UE ont signé un "accord de partenariat stratégique" en 2016. Moins controversé que son pendant commercial, cet accord politique approfondit et structure la coopération bilatérale transatlantique.

Sur le fond, cet accord constitue une menace directe pour l'agriculture française et la souveraineté alimentaire nationale. Alors que le secteur agricole traverse une crise profonde, le CETA, à l'instar d'autres traités de libre-échange conclus par l'Union européenne, expose les agriculteurs français à une concurrence déloyale susceptible d'entraîner la disparition de nombreuses exploitations.

Cette situation est d'autant plus inacceptable que l'accord ne prévoit aucune « clause miroir » imposant aux exportateurs canadiens de respecter les standards européens en matière sanitaire, environnementale et sociale. Par conséquent, l'importation massive de viandes issues d'animaux nourris aux farines animales ou traités aux antibiotiques constitue un risque majeur pour la santé publique et une trahison envers les efforts consentis par les agriculteurs français pour garantir une production de qualité.

La Commission européenne elle-même a relevé en 2022 des « lacunes » dans la supervision de la filière bovine canadienne, notamment concernant l'utilisation d'hormones de croissance, ce qui confirme les dangers inhérents à cet accord.

Les accords de libre-échange constituent des opportunités commerciales pour de nombreuses filières agricoles pour lesquelles elles constituent un relais de croissance : l'accord économique et commercial global entre le Canada et l'Union européenne (UE) (AECG/CETA) a ainsi permis un meilleur accès au marché canadien pour les entreprises françaises, notamment pour les fromages avec l'obtention d'un quota total de 18 500 tonnes. La protection de 145 indications géographiques (IG), représentant 173 produits dont 42 IG françaises, a également été obtenue bien que le Canada soit un pays traditionnellement réticent au système des IG.

De plus, et afin de suivre avec vigilance l'application temporaire de cet accord, un comité interministériel de suivi des filières agricoles sensibles dans les accords de commerce a été mis en œuvre depuis 2019. Ce travail de suivi n'a cessé de montrer l'impact extrêmement limité de l'accord sur les filières agricoles françaises jusqu'ici. Le dernier rapport, publié en mars 2024, indique ainsi que, dans l'ensemble, les flux entre l'UE et le Canada sont faibles sur les produits sensibles identifiés. Les flux depuis le Canada vers la France sont en effet limités, voire nuls pour certains dont la viande bovine notamment. Le rapport conclut donc à un impact quasi nul de la mise en œuvre de l'accord sur ces filières.

Ce résultat s'explique notamment, pour la viande bovine, par l'absence de filière exportatrice dédiée (sans hormones) au Canada. L'étude statistique montre également que la balance commerciale de la France est excédentaire sur plusieurs produits agricoles (viande bovine, viande porcine, produits sucrés).

Par ailleurs, concernant l'audit réalisé au Canada par la Commission européenne (DG Santé) en septembre 2022, afin d'évaluer les systèmes de contrôle régissant la production de viandes bovine et porcine destinées à l'exportation vers l'UE, la Commission a informé les États membres que le Canada a entamé la prise de mesures correctives de nature à remédier aux défaillances constatées lors de l'audit.

Tout produit importé en provenance de pays tiers doit être conforme à la législation européenne en matière d'importation, qu'il provienne du Canada ou d'ailleurs. L'UE s'assure qu'aucun produit entrant sur le marché intérieur ne fait courir de risque sanitaire pour le consommateur : la réglementation UE interdit donc l'entrée de viande de ruminants issue d'animaux nourris avec des farines animales de viandes et d'os dites de catégorie 1 et 2.

Par ailleurs, la France s'est pleinement engagée dans les réflexions et travaux complémentaires portant notamment sur les normes de production pour renforcer la réciprocité dans les échanges commerciaux de produits agroalimentaires et notamment sur l'instauration de mesures miroirs.

Une première mesure miroir étend aux importations l'interdiction européenne des viandes bovines traitées avec des antimicrobiens promoteurs de croissance, ainsi qu'avec des antimicrobiens réservés au traitement de certaines infections humaines. Cette mesure a demandé l'adoption de plusieurs actes d'exécution et entrera en application en 2026. Dans l'intervalle, la France a adopté un arrêté national mettant de fait en place la mesure miroir.

Pour les éleveurs bovins, l’issue de ce débat, qualifié de décisif, doit être sans équivoque. « Cet accord est le symbole du manque d’ambition de l’Europe pour son élevage, qu’elle soumet à la concurrence déloyale de viandes interdites à produire sur son territoire ! A l’heure où les éleveurs demandent un cap clair pour leur production, les sénateurs peuvent exprimer leur soutien à l’élevage bovin familial français en s’opposant à cet accord ! Tous les éleveurs les invitent à le faire », déclare la Fédération nationale bovine (FNB), branche spécialisée de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA).

En ligne de mire, les élevages canadiens qui font la part belle aux activateurs de croissance à base d’antibiotiques et aux farines animales pour nourrir les troupeaux. Or, dans l’accord négocié entre le Canada et l’Europe, il est prévu un contingent de 65 000 tonnes de viande bovine canadienne sans droits de douane.

« La Commission européenne n’a pas pris la précaution de préciser que ce tonnage correspondait à des carcasses entières. Les Canadiens peuvent n’envoyer que des aloyaux, les pièces les plus prisées, ce qui déstabiliserait encore plus le marché. Cela pourrait représenter 17 % du marché européen de l’aloyau », s’inquiète Patrick Bénézit, président de la FNB.

La filière bovine estime que seule une renégociation de l’accord commercial CETA entre l’Union européenne et le Canada peut lui permettre d’éviter le pire. Concrètement, les éleveurs dénoncent une concurrence déloyale et l’utilisation d’hormones pour l’engraissement du bétail canadien.

Adopté en 2017 par le Parlement européen, le Ceta (Accord économique et commercial global) entre l’Union européenne et le Canada s’applique provisoirement depuis cette année-là dans sa quasi-totalité, même s’il doit encore être ratifié par dix États de l’UE, dont la France.

En termes de flux de produits de ruminants, où en est-on après ces six ans d’application ? L’Idele fait le point dans ses dernières Tendances lait-viande. L’UE a un meilleur accès au marché canadien pour ses fromages : après une mise en œuvre progressive, un contingent total de 31 942 t de fromages peut désormais y entrer à droits nuls chaque année, contre 13 472 t avec un droit de douane de 33,2 CA$/tonne avant 2017.

Et en parallèle, les exports européens de fromages vers le Canada ont logiquement grimpé : autour de 14 300 t en 2017, ils ont atteint plus de 26 600 t en 2023. Ceux de la France sont passés de 4 000 t à 6 500 t en six ans. En moyenne depuis 2020, la France est à l’origine de plus du quart des exportations canadiennes de fromages.

En 2023, les industriels canadiens n’ont ainsi exporté que 1 450 téc vers l’UE (- 25 % /2022 et - 42 % /2019), « soit à peine plus de 2 % du contingent accordé par l’UE » ! La France importe moins de 100 téc de viande canadienne par an depuis 2020. Après un pic à un peu moins de 2 500 téc en 2019, les volumes importés par l’UE ont oscillé entre 1 500 et 2 000 téc depuis 2020.

En particulier, l’interdiction des hormones de croissance pour les viandes exportées. « Or, deux principaux industriels (Cargill et JBS) qui concentrent plus de 85 % des abattages canadiens de bovins ne produisent pas de bovins sans hormones pour le moment », note l’Idele.

L’UE n’autorise par ailleurs que l’acide lactique pour la décontamination des carcasses, et interdit pour l’instant l’acide péroxyacétique (APA), une molécule très majoritairement utilisé dans les abattoirs canadiens.

Les exportations de viandes bovines européennes vers le Canada ont explosé, en revanche, avec un pic en 2020 : 16 000 téc de viandes in natura (non transformées) de veaux et de gros bovins européens y ont été expédiées cette année-là, contre moins de 1 000 téc en 2018 ! « Depuis 2020 les envois (de viande bovine de l'UE vers le Canada) ont reculé pendant la pandémie de Covid puis dans le sillage de la baisse des disponibilités en UE, mais se tiennent néanmoins », commente l’Idele. La hausse des flux de l’UE vers le Canada s’explique aussi par la demande domestique croissante en viande bovine sans hormones, et par les coûts de production plus élevés qu’en UE des petites filières produisant du veau sans hormones dans le pays.

La donne pourrait changer dans les années qui viennent pour les flux de viande non transformées du Canada à destination de l’UE, qui pourraient augmenter : « l’Agence canadienne d’inspection des aliments a soumis en 2022 un dossier à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (Efsa) pour évaluer l’utilisation de l’APA », précise l’Idele.

Les exportateurs canadiens, bien conscients de la décapitalisation bovine en UE, « lorgnent sur le marché européen à moyen terme » et « pourraient se tourner vers le "sans hormones" pour répondre à la demande domestique comme à la demande export ».

Depuis qu’il a été adopté au Parlement européen en février 2017, le Ceta s’applique de façon provisoire pour les dispositions commerciales, qui relèvent de la seule compétence européenne (90 % de l’accord). Pour qu’il entre complètement en vigueur - y compris les dispositions relevant d’une compétence partagée entre l’UE et ses membres, comme les investissements -, tous les États-membres doivent le ratifier.

Si un seul des vingt-sept parlements vote contre le Ceta et que le Conseil de l’UE en est notifié officiellement, l’accord ne s’appliquera plus, y compris la partie relevant de la compétence européenne en vigueur aujourd’hui.

Pour l’instant, les deux assemblées du Canada l’ont validé, ainsi que 17 pays européens. Le parlement chypriote a refusé de la ratifier, mais le gouvernement du pays n’a pas encore notifié cette décision aux instances européennes… et il n’y est pas obligé.

En France, le processus de validation se complique. L’Assemblée nationale avait approuvé le Ceta en juillet 2019, puis le Sénat l’a largement rejeté le 21 mars 2024, après qu’une coalition de sénateurs de droite et de gauche a mis au vote le projet de loi de ratification sur l’impulsion du groupe communiste.

Les députés, qui peuvent avoir le dernier mot, devront à nouveau se prononcer.

Alors que les sénateurs ont refusé de ratifier le Ceta ce 21 mars, l’interprofession bétail et viandes a estimé que ce vote « envoie (…) un message clair et suscite l’optimisme pour les autres accords commerciaux qui seraient dépourvus de clauses miroir ». Dans un communiqué, Interbev appelle l’Assemblée - où le texte est censé être examiné par la suite - à « rejeter définitivement cet accord néfaste ».

Cité dans un autre communiqué, le président de la FNB (éleveurs de bovins viande, FNSEA) Patrick Bénézit a formé le vœu que ce vote soit « le symbole d’une prise de conscience politique sur l’urgence de la mise en œuvre systématique de mesures et clauses miroir » dans les accords de libre-échange.

« L’accord ne prévoit aucune restriction pour les produits destinés au marché communautaire », rappelle la FNB, alors que les éleveurs canadiens peuvent utiliser des farines animales et des antibiotiques comme facteur de croissance, pratiques interdites en Europe.

Au contraire, la FEVS (exportateurs de vins et spiritueux) a déploré une décision « totalement surréaliste », qui « va porter un mauvais coup à l'ensemble de la filière », selon son délégué général Nicolas Ozanam.

Les accords de libre-échange constituent des opportunités commerciales pour de nombreuses filières agricoles pour lesquelles elles constituent un relais de croissance : l'accord économique et commercial global entre le Canada et l'Union européenne (UE) (AECG/CETA) a ainsi permis un meilleur accès au marché canadien pour les entreprises françaises, notamment pour les fromages avec l'obtention d'un quota total de 18 500 tonnes. La protection de 145 indications géographiques (IG), représentant 173 produits dont 42 IG françaises, a également été obtenue bien que le Canada soit un pays traditionnellement réticent au système des IG.

De plus, et afin de suivre avec vigilance l'application temporaire de cet accord, un comité interministériel de suivi des filières agricoles sensibles dans les accords de commerce a été mis en œuvre depuis 2019. Ce travail de suivi n'a cessé de montrer l'impact extrêmement limité de l'accord sur les filières agricoles françaises jusqu'ici. Le dernier rapport, publié en mars 2024, indique ainsi que, dans l'ensemble, les flux entre l'UE et le Canada sont faibles sur les produits sensibles identifiés. Les flux depuis le Canada vers la France sont en effet limités, voire nuls pour certains dont la viande bovine notamment. Le rapport conclut donc à un impact quasi nul de la mise en œuvre de l'accord sur ces filières.

Ce résultat s'explique notamment, pour la viande bovine, par l'absence de filière exportatrice dédiée (sans hormones) au Canada. L'étude statistique montre également que la balance commerciale de la France est excédentaire sur plusieurs produits agricoles (viande bovine, viande porcine, produits sucrés).

Par ailleurs, concernant l'audit réalisé au Canada par la Commission européenne (DG Santé) en septembre 2022, afin d'évaluer les systèmes de contrôle régissant la production de viandes bovine et porcine destinées à l'exportation vers l'UE, la Commission a informé les États membres que le Canada a entamé la prise de mesures correctives de nature à remédier aux défaillances constatées lors de l'audit.

Tout produit importé en provenance de pays tiers doit être conforme à la législation européenne en matière d'importation, qu'il provienne du Canada ou d'ailleurs. L'UE s'assure qu'aucun produit entrant sur le marché intérieur ne fait courir de risque sanitaire pour le consommateur : la réglementation UE interdit donc l'entrée de viande de ruminants issue d'animaux nourris avec des farines animales de viandes et d'os dites de catégorie 1 et 2.

Par ailleurs, la France s'est pleinement engagée dans les réflexions et travaux complémentaires portant notamment sur les normes de production pour renforcer la réciprocité dans les échanges commerciaux de produits agroalimentaires et notamment sur l'instauration de mesures miroirs.

Une première mesure miroir étend aux importations l'interdiction européenne des viandes bovines traitées avec des antimicrobiens promoteurs de croissance, ainsi qu'avec des antimicrobiens réservés au traitement de certaines infections humaines. Cette mesure a demandé l'adoption de plusieurs actes d'exécution et entrera en application en 2026. Dans l'intervalle, la France a adopté un arrêté national mettant de fait en place la mesure miroir.

Le tableau ci-dessous résume les principaux aspects des échanges commerciaux de viande bovine entre l'UE et le Canada dans le cadre du CETA :

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